Este texto é fruto de debates acumulados ao longo das últimas décadas, em especial da I Conferência Nacional de Comunicação (Confecom), sistematizados no seminário Marco Regulatório – Propostas para uma Comunicação Democrática, realizado pelo Fórum Nacional pela Democratização da Comunicação (FNDC), com a participação de outras entidades nacionais e regionais, em 20 e 21 de maio de 2011, no Rio de Janeiro. A Plataforma tem foco nas 20 propostas consideradas prioritárias na definição de um marco legal para as comunicações em nosso país. Ao mesmo tempo em que apresenta essas prioridades, este texto tem a pretensão de popularizar o debate sobre as bandeiras e temas da comunicação, normalmente restrito a especialistas e profissionais do setor. Essa é a referência que este setor da sociedade civil, que atuou decisivamente na construção da I Confecom, propõe para o conteúdo programático deste debate que marcará a agenda política do país no próximo período.
Por que precisamos de um novo Marco Regulatório das Comunicações?
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Há pelo menos quatro razões que justificam um novo marco regulatório para as comunicações no Brasil. Uma delas é a ausência de pluralidade e diversidade na mídia atual, que esvazia a dimensão pública dos meios de comunicação e exige medidas afirmativas para ser contraposta. Outra é que a legislação brasileira no setor das comunicações é arcaica e defasada, e não contempla questões atuais, como as inovações tecnológicas e a convergência de mídias. Além disso, a legislação é fragmentada, multifacetada, composta por várias leis que não dialogam umas com as outras e não guardam coerência entre elas. Por fim, a Constituição Federal de 1988 continua carecendo da regulamentação da maioria dos artigos dedicados à comunicação (220, 221 e 223), deixando temas importantes como a restrição aos monopólios e oligopólios e a regionalização da produção sem nenhuma referência legal, mesmo após 23 anos de aprovação. Impera, portanto, um cenário de ausência de regulação, o que só dificulta o exercício de liberdade de expressão do conjunto da população.
É preciso deixar claro que todos os principais países democráticos do mundo têm seus marcos regulatórios para a área das comunicações. Nesses países, a existência dessas referências não tem configurado censura; ao contrário, tem significado a garantia de maior liberdade de expressão para amplos setores sociais. Em todos estes países, inclusive, existem não apenas leis que regulam o setor, como órgãos voltados para a tarefa de regulação. No Brasil, a ausência deste marco legal beneficia as poucas empresas que hoje se favorecem da grave concentração no setor, e impede o pleno exercício do direito à comunicação e da liberdade de expressão pelos cidadãos e cidadãs, afetando a democracia brasileira.
Princípios e objetivos
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O novo marco regulatório deve garantir o direito à comunicação e a liberdade de expressão de todos os cidadãos e cidadãs, de forma que as diferentes ideias, opiniões e pontos de vista, e os diferentes grupos sociais, culturais, étnico-raciais e políticos possam se manifestar em igualdade de condições no espaço público midiático. Nesse sentido, ele deve reconhecer e afirmar o caráter público de toda a comunicação social.
Para isso, o Estado brasileiro deve adotar medidas de regulação democrática sobre a estrutura do sistema de comunicações, a propriedade dos meios e os conteúdos veiculados, de forma a:
§ assegurar a pluralidade de ideias e opiniões nos meios de comunicação;
§ promover e fomentar a cultura nacional em sua diversidade e pluralidade;
§ garantir a estrita observação dos princípios constitucionais da igualdade; prevalência dos direitos humanos; livre manifestação do pensamento e expressão da atividade intelectual, artística e de comunicação, sendo proibida a censura prévia, estatal (inclusive judicial) ou privada; inviolabilidade da intimidade, privacidade, honra e imagem das pessoas; e laicidade do Estado;
§ promover a diversidade regional, étnico-racial, de gênero, classe social e orientação sexual nos meios de comunicação;
§ garantir a complementaridade dos sistemas público, privado e estatal de comunicação;
§ proteger as crianças e adolescentes de toda forma de exploração, discriminação, negligência e violência;
§ garantir a universalização dos serviços essenciais de comunicação;
§ promover a transparência e o amplo acesso às informações públicas;
§ proteger a privacidade das comunicações nos serviços de telecomunicações e na internet;
§ garantir a acessibilidade plena aos meios de comunicação, com especial atenção às pessoas com deficiência;
§ promover a participação popular na tomada de decisões acerca do sistema de comunicações brasileiro.
O marco regulatório deve abordar as questões centrais que estruturam o sistema de comunicações e promover sua adequação ao cenário de digitalização e convergência midiática, contemplando a reorganização dos serviços de comunicação a partir da definição de deveres e direitos de cada prestador de serviço. Sua estrutura deve responder a diretrizes que estejam fundadas nos princípios constitucionais relativos ao tema e garantam caráter democrático para o setor das comunicações.
Diretrizes fundamentais
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1) Arquitetura institucional democrática
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A organização do sistema nacional de comunicações deve contar com: um Conselho Nacional de Comunicação, com composição representativa dos poderes públicos e dos diferentes setores da sociedade civil (que devem ser majoritários em sua composição), com papel de estabelecer diretrizes normativas para as políticas públicas e regulação do setor; dois órgãos reguladores (sendo um para a área de conteúdo e outro para a área de distribuição e infraestrutura), subordinados ao Conselho Nacional de Comunicação, com poder de estabelecimento de normas infralegais, regulação, fiscalização e sanção; e o Ministério das Comunicações como instituição responsável pela formulação e implementação das políticas públicas. Estados e municípios poderão constituir Conselhos locais, que terão caráter auxiliar em relação ao Conselho Nacional de Comunicação, com atribuições de discutir, acompanhar e opinar sobre temas específicos, devendo seguir regras únicas em relação à composição e forma de escolha de seus membros. Deve também ser garantida a realização periódica da Conferência Nacional de Comunicação, precedida de etapas estaduais e locais, com o objetivo de definir diretrizes para o sistema de comunicação. Este sistema deve promover intercâmbio com os órgãos afins do Congresso Nacional – comissões temáticas, frentes parlamentares e o Conselho de Comunicação Social (órgão auxiliar ao Congresso Nacional previsto na Constituição Federal).
2) Participação social
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A participação social deve ser garantida em todas as instâncias e processos do sistema de mídia brasileiro, sendo assegurada a representação direta em instâncias de direção e consulta dos órgãos reguladores ou com papeis afins e a realização de audiências e consultas públicas para a tomada de decisões. Em consonância com o artigo 220 da Constituição Federal, a sociedade deve ter meios legais para se defender de programação que contrarie os princípios constitucionais, seja por meio de defensorias públicas ou de ouvidorias, procuradorias ou promotorias especiais criadas para este fim.
3) Separação de infraestrutura e conteúdo
A operação da infraestrutura necessária ao transporte do sinal, qualquer que seja o meio, plataforma ou tecnologia, deve ser independente das atividades de programação do conteúdo audiovisual eletrônico, com licenças diferenciadas e serviços tratados de forma separada. Isso contribui para um tratamento isonômico e não discriminatório dos diferentes conteúdos, fomenta a diversificação da oferta, e assim amplia as opções do usuário. As atividades que forem de comunicação social deverão estar submetidas aos mesmos princípios, independentemente da plataforma, considerando as especificidades de cada uma dessas plataformas na aplicação desses princípios.
4) Garantia de redes abertas e neutras
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A infraestrutura de redes deve estar sujeita a regras de desagregação e interconexão, com imposição de obrigações proporcionais à capacidade técnica e financeira de cada agente econômico. Os operadores de redes, inclusive os que deem suporte à comunicação social audiovisual eletrônica, devem tratar os dados de forma neutra e isonômica em relação aos distintos serviços, aos programadores e a outros usuários, sem nenhum tipo de modificação ou interferência discriminatória no conteúdo ou na velocidade de transmissão, garantindo a neutralidade de rede. O uso da infraestrutura deve ser racionalizado por meio de um operador nacional do sistema digital, que funcionará como um ente de gerenciamento e arbitragem das demandas e obrigações dos diferentes prestadores de serviço, e deverá garantir o caráter público das redes operadas pelos agentes privados e públicos, sejam elas fixas ou sem fio.
5) Universalização dos serviços essenciais
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Os serviços de comunicação considerados essenciais, relacionados à concretização dos direitos dos cidadãos, devem ser tratados como serviços públicos, sendo prestados em regime público. No atual cenário, devem ser entendidos como essenciais a radiodifusão, os serviços de voz e especialmente a infraestrutura de rede em alta velocidade (banda larga). Enquadrados dessa forma, eles estarão sujeitos a obrigação de universalização, chegando a todos os cidadãos independentemente de localização geográfica ou condição socioeconômica e deverão atender a obrigações tanto de infraestrutura quanto de conteúdo, tais como: prestação sem interrupção (continuidade), preços acessíveis (no caso dos serviços pagos), neutralidade de rede, pluralidade e diversidade de conteúdo, e retorno à União, após o fim do contrato de concessão, dos bens essenciais à prestação do serviço. Esse é o melhor formato, por exemplo, para garantir banda larga barata, de qualidade e para todos.
6) Adoção de padrões abertos e interoperáveis
Os serviços e tecnologias das redes e terminais de comunicações devem estar baseados em padrões abertos e interoperáveis, a fim de garantir o uso democrático das tecnologias e favorecer a inovação. Padrões abertos são aqueles que têm especificação pública, permitem novos desenvolvimentos sem favorecimento ou discriminação dos agentes desenvolvedores e não cobram royalties para implementação ou uso. Interoperáveis são aqueles que permitem a comunicação entre sistemas de forma transparente, sem criar restrições que condicionem o uso de conteúdos produzidos à adoção de padrão específico.
7) Regulamentação da complementaridade dos sistemas e fortalecimento do sistema público de comunicação
Nas licenças para programação, o novo marco regulatório deve garantir a complementaridade dos sistemas público, privado e estatal de comunicação, regulamentando o artigo 223 da Constituição Federal. Por sistema público, devem ser entendidas as programadoras de caráter público ou associativo, geridas de maneira participativa, a partir da possibilidade de acesso dos cidadãos a suas estruturas dirigentes e submetidas a regras democráticas de gestão. O sistema privado deve abranger todos os meios de entidades privadas em que a natureza institucional e o formato de gestão sejam restritos, sejam estas entidades de finalidade lucrativa ou não. O sistema estatal deve compreender todos os serviços e meios controlados por instituições públicas vinculadas aos poderes do Estado nas três esferas da Federação. Para cada um dos sistemas, devem ser estabelecidos direitos e deveres no tocante à gestão, participação social, financiamento e à programação. A cada um deles também serão asseguradas cotas nas infraestruturas de redes dedicadas ao transporte de sinal dos serviços de comunicação social audiovisual eletrônica, de forma a atingir a complementaridade prevista na Constituição Federal. Deve estar previsto especialmente o fortalecimento do sistema público, com reserva de ao menos 33% dos canais para esta categoria em todos os serviços, políticas de fomento – em especial pelo incremento da Contribuição para o Fomento da Radiodifusão Pública – e o fortalecimento da rede pública, em articulação com todas as emissoras do campo público, com a constituição de um operador de rede que servirá também de modelo para a futura evolução de toda a comunicação social eletrônica brasileira. Deve ainda ser reforçado o caráter público da Empresa Brasil de Comunicação (EBC), por meio da ampliação de sua abrangência no território nacional, democratização de sua gestão, garantia de participação popular nos seus processos decisórios, ampliação das fontes fixas de financiamento e da autonomia política e editorial em relação ao governo.
8) Fortalecimento das rádios e TVs comunitárias
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A nova legislação deve reconhecer efetivamente e fortalecer os meios comunitários, entendidos como rádios e TVs de finalidade sócio-cultural geridos pela própria comunidade, sem fins lucrativos, abrangendo comunidades territoriais, etno-linguísticas, tradicionais, culturais ou de interesse. Por ter um papel fundamental na democratização do setor, eles devem estar disponíveis por sinais abertos para toda a população. Os meios comunitários devem ser priorizados nas políticas públicas de comunicação, pondo fim às restrições arbitrárias de sua cobertura, potência e número de estações por localidade, garantido o respeito a planos de outorgas e distribuição de frequências que levem em conta as necessidades e possibilidades das emissoras de cada localidade. Devem ser garantidas condições de sustentabilidade suficientes para uma produção de conteúdo independente e autônoma, por meio de anúncios, publicidade institucional e de financiamento por fundos públicos. É também fundamental o fim da criminalização das rádios comunitárias, garantindo a anistia aos milhares de comunicadores perseguidos e condenados pelo exercício da liberdade de expressão e do direito à comunicação.
9) Democracia, transparência e pluralidade nas outorgas
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As outorgas de programação de rádio e serviços audiovisuais, em qualquer plataforma, devem garantir em seus critérios para concessão e renovação a pluralidade e diversidade informativa e cultural, sem privilegiar o critério econômico nas licitações, e visar à complementaridade entre os sistemas público, privado e estatal. A responsabilidade pelas concessões e pelo processo de renovação deve ser dos órgãos reguladores e do Conselho Nacional de Comunicação, garantida a transparência e a participação social. Os processos de renovação não devem ser realizados de forma automática, cabendo uma análise do cumprimento das obrigações quanto à programação – especialmente aquelas previstas no artigo 221 da Constituição Federal – e da regularidade trabalhista e fiscal do prestador de serviço. Deve-se assegurar a proibição de transferências diretas ou indiretas dos canais, bem como impedir o arrendamento total ou parcial ou qualquer tipo de especulação sobre as frequências.
10) Limite à concentração nas comunicações
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A concentração dos meios de comunicação impede a diversidade informativa e cultural e afeta a democracia. É preciso estabelecer regras que inibam qualquer forma de concentração vertical (entre diferentes atividades no mesmo serviço), horizontal (entre empresas que oferecem o mesmo serviço) e cruzada (entre diferentes meios de comunicação), de forma a regulamentar o artigo 220 da Constituição Federal, que proíbe monopólios e oligopólios diretos e indiretos. Devem ser contemplados critérios como participação no mercado (audiência e faturamento), quantidade de veículos e cobertura das emissoras, além de limites à formação de redes e regras para negociação de direitos de eventos de interesse público, especialmente culturais e esportivos. Associações diretas ou indiretas entre programadores de canais e operadores de rede devem ser vetadas.
11) Proibição de outorgas para políticos
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O marco regulatório deve reiterar a proibição constitucional de que parlamentares em exercício de mandato possam ser donos de meios de comunicação concessionários de rádio e TV, e deve estender essa proibição a cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive.
12) Garantia da produção e veiculação de conteúdo nacional e regional e programação independente
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É preciso regulamentar o artigo 221 da Constituição Federal, com a garantia de cotas de veiculação de conteúdo nacional e regional onde essa diversidade não se impõe naturalmente. Esses mecanismos se justificam pela necessidade de garantir a diversidade cultural, pelo estímulo ao mercado audiovisual local e pela garantia de espaço à cultura e à língua nacional, respeitando as características etno-linguísticas do país. O novo marco deve contemplar também mecanismos que fortaleçam e garantam espaço à programação independente, por meio da diversificação dos produtores com acesso a meios de distribuição e veiculação de conteúdo. Essa medida, ao mesmo tempo, combate a concentração econômica e promove a diversidade de conteúdo.
13) Promoção da diversidade étnico-racial, de gênero, de orientação sexual, de classes sociais e religiosa
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Devem ser instituídos mecanismos para assegurar que os meios de comunicação: a) garantam aos diferentes gêneros, raças e etnias, orientações sexuais, classes sociais e religiões que compõem o contingente populacional brasileiro espaço coerente com a dimensão de sua representação na sociedade; b) promovam espaços para manifestação de diversas organizações da sociedade civil em sua programação.
14) Criação de mecanismos de responsabilização das mídias por violações de direitos humanos
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Conforme previsto na Convenção Americana de Direitos Humanos, a lei deve proibir toda propaganda a favor da guerra, bem como toda apologia ao ódio nacional, racial ou religioso que constitua incitamento à discriminação, à hostilidade, ao crime ou à violência. Assim, o novo marco deve garantir mecanismos de defesa contra programação que represente a violação de direitos humanos ou preconceito contra quaisquer grupos, em especial os oprimidos e marginalizados, o estímulo à violência, a ofensa e danos pessoais e a invasão de privacidade, de acordo com a Constituição Federal. Nas concessões públicas, deve ser proibido o proselitismo político e religioso ou de qualquer opção dogmática que se imponha como discurso único e sufoque a diversidade.
15) Aprimoramento de mecanismos de proteção às crianças e aos adolescentes
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O Brasil já conta com alguns mecanismos de proteção às crianças e aos adolescentes no que se refere à mídia, que se justificam pela vulnerabilidade deste segmento. Estes mecanismos devem contar com os seguintes aprimoramentos: a) extensão da Classificação Indicativa existente para a TV aberta, definida por portaria, para outras mídias, especialmente a TV por assinatura; seu cumprimento deve ser garantido em todas as regiões do país, com a ampliação da estrutura de fiscalização; b) instituição de mecanismos para assegurar que os meios de comunicação realizem programação de qualidade voltada para o público infantil e infanto-juvenil, em âmbito nacional e local; c) aprovação de regras específicas sobre o trabalho de crianças e adolescentes em produções midiáticas; d) proibição da publicidade dirigida a crianças de até 12 anos. Todas essas medidas devem ter como referência o previsto no Estatuto da Criança e do Adolescente, no Código de Defesa do Consumidor e em convenções internacionais relativas ao tema.
16) Estabelecimento de normas e códigos que objetivem a diversidade de pontos de vista e o tratamento equilibrado do conteúdo jornalístico
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O conteúdo informativo de caráter jornalístico deve estar sujeito a princípios que garantam o equilíbrio no tratamento das notícias e a diversidade de ideias e pontos de vista, de forma a promover a liberdade de expressão. Essas regras são fundamentais para garantir a democracia na comunicação, e devem ser cuidadosamente trabalhadas para ampliar, e não restringir, as fontes de informação.
17) Regulamentação da publicidade de bebidas, alimentos, medicamentos e tabaco
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Como previsto na Constituição Federal, a publicidade de tabaco, bebidas alcoólicas (incluindo a cerveja), agrotóxicos, medicamentos e terapias deverá estar sujeita a restrições legais, principalmente nos horários de programação livre. Deve-se também restringir a publicidade de alimentos não-saudáveis, com a definição de horários inadequados à veiculação e a divulgação dos danos desses produtos à saúde.
18) Definição de critérios legais e de mecanismos de transparência para a publicidade oficial
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Devem ser definidos critérios isonômicos que evitem uma relação de pressão dos governos sobre os veículos de comunicação ou destes sobre os governos. Os critérios para a distribuição dos recursos devem levar em conta a eficácia do investimento em relação à visibilidade, à promoção da diversidade informativa e à indução da desconcentração dos mercados de comunicação. A distribuição das verbas governamentais deve ser transparente, com mecanismos de acompanhamento por parte da sociedade do volume de recursos aplicados e dos destinatários destes recursos, e deve levar em conta os três sistemas de comunicação – público, privado e estatal.
19) Fomento a infraestrutura e conteúdos nacionais
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O marco regulatório deve prever os seguintes instrumentos de fomento relacionados às comunicações: a) política de apoio à tecnologia nacional por meio de pesquisa e desenvolvimento, fomento, indução e compra de componentes, produtos e aplicativos sustentados nesse tipo de tecnologia; b) políticas de fomento à produção, distribuição e acesso a conteúdo nacional independente, com a democratização regional dos recursos, desconcentração dos beneficiários e garantia de acesso das mulheres e da população negra à produção de conteúdo; c) política de apoio ao sistema público de comunicação e às mídias públicas, por meio de fundos públicos com critérios transparentes e gestão democrática.
20) Leitura e prática críticas para a mídia
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A leitura e a prática críticas da mídia devem ser estimuladas por meio das seguintes medidas: a) inclusão do tema nos parâmetros curriculares do ensino fundamental e médio; b) incentivo a instituições que produzam e sistematizem conteúdo sobre a educação para a mídia; c) incentivo a que os próprios meios de comunicação tenham observatórios e espaços de discussão e crítica da mídia, como ombudsmen e programas temáticos.
Observações
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Essas diretrizes contemplam os temas cuja nova regulamentação é premente. Há ainda outros temas ligados ao setor das comunicações ou com incidência sobre ele que devem ser tratados por mecanismos específicos, como a reforma da Lei de Direitos Autorais, o Marco Civil da Internet e a definição de uma Lei de Imprensa democrática, que contemple temas como o direito de resposta e a caracterização dos delitos de opinião (injúria, calúnia e difamação), sempre com base nos princípios e objetivos citados neste documento.
